金融部门评估规划（Financial Sector Assessment Program，简称FSAP）由国际货币基金组织和世界银行（以下简称基金组织和世行）于1999年5月联合推出，旨在加强对基金组织成员经济体金融脆弱性的评估与监测，减少金融危机发生的可能性，同时推动金融改革和发展。经过逐步发展和完善，目前FSAP已成为国际广泛接受的金融稳定评估框架。

2008年2月，温家宝总理在会见基金组织时任总裁时宣布中国将参加FSAP评估；同年11月，在二十国集团（G20）华盛顿峰会上，胡锦涛主席与各国领导人一致承诺接受FSAP评估。为落实承诺，从国际视角审视中国金融体系稳健性，2009年8月，我国正式接受基金组织和世行进行中国首次FSAP评估¹。两年多来，相关部门按照工作部署，积极配合，圆满完成评估工作。

一、中国FSAP评估概况

为做好FSAP评估工作，人民银行会同外交部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、商务部、统计局、法制办、银监会、证监会、保监会、外汇局等部门建立了相应工作机制和工作原则，成立FSAP部际领导小组和部际工作小组，积极推进我国FSAP评估工作。

积极做好初期准备。FSAP评估工作启动后，人民银行会同FSAP部际工作小组成员单位积极开展各项准备工作，以提升评估效果。一是组织协调基金组织和世行中国FSAP技术访问团来华，就拟评估内容进行磋商，并针对FSAP问卷、数据和信息需求答复（简称FSAP问卷）进行培训。二是与基金组织和世行中国FSAP先遣团签订《中国FSAP评估范围备忘录》，作为我国开展FSAP评估的工作指引。三是高质高效完成FSAP问卷答复工作，为开展FSAP评估提供翔实的数据和信息支持。四是研究制定《中国FSAP压力测试实施方案》，对17家主要商业银行开展全面压力测试，对银行体系的抗风险能力和稳健性进行定量分析。

深入开展现场评估。为全面了解中国金融体系，2010年以来，由基金组织和世行的官员以及来自其他国家财政、中央银行、银行、证券、保险等部门和领域的专家组成的中国FSAP评估团（以下简称评估团）两次来华开展现场评估，评估团部分成员来华进行专项评估和后续磋商，先后与国务院相关部门、部分地方政府、大型金融机构、中介机构等举行400余场会谈，就中国宏观金融风险和金融体系脆弱性、金融监管环境、系统流动性和金融稳定、金融市场基础设施建设、金融发展和金融服务可获得性、应急预案和危机管理安排等六方面内容展开深入交流和详细评估。现场评估会谈使评估团对我国金融体系有了更加深入、客观的认识和理解，为系统评估中国金融体系稳定状况打下了良好基础。

顺利公布评估报告。在FSAP问卷答复材料和现场评估的基础上，评估团撰写了一系列评估报告，主要包括《中国金融体系稳定评估报告》、《中国金融部门评估报告》² 、《关于中国执行金融领域国际标准与准则情况的详细评估报告》（以下简称《国际标准与准则执行报告》）以及一系列技术文本和背景文本。人民银行会同相关部门与评估团就上述报告进行了反复沟通和磋商，促使评估团修改报告中的错误判断，对中国金融体系作出客观评价。《中国金融体系稳定评估报告》、《中国金融部门评估报告》和《国际标准与准则执行报告》已在基金组织和世行的网站上公布，展示了近年来中国金融改革发展取得的成就和金融体系总体稳健的形象，加深了世界对中国金融部门的了解。

二、中国FSAP评估结论积极正面

总体来看，FSAP评估报告从国际视角客观评价了中国金融体系，充分肯定了近年来中国金融改革和发展的巨大成就，对潜在风险及其对宏观金融稳定的影响进行了系统分析，并提出了有益建议，对中国提升金融体系稳健性具有一定参考价值。

（一）中国金融改革取得显著成就，金融体系整体稳定

报告认为，中国金融体系近年来在商业化转型、增强财务稳健性等方面取得显著进展，这得益于中国政府推出的多项重大金融改革及中央银行和监管部门的有效监管。中国金融体系整体稳定，金融改革进展良好，金融机构实力不断增强，金融服务和产品日益多样化，有力支持了经济发展。与此同时，中国金融体系尚存在融资结构不均衡、商业化程度不充分、金融产品和服务覆盖面不够广、养老金体系不完善、金融基础设施有待改善等问题。

短期看，中国金融体系面临四方面风险：一是信贷迅速扩张对银行资产质量的影响；二是表外风险敞口上升和银行部门之外贷款的增加；三是房地产价格水平相对较高；四是经济增长模式导致的失衡加剧。

对17家主要商业银行的压力测试表明，受益于股份制改革，我国银行内控体系不断完善、资产质量不断提高、资本普遍比较充足、流动性状况良好、对各类风险敞口的管理比较审慎，银行体系对各类风险冲击的缓释能力较强，总体运行稳健。

（二）中国金融监管高度符合国际标准与准则

《国际标准与准则执行报告》报告共五份，分别对中国银行业、证券业、保险业、支付系统和证券结算系统执行相关国际标准与准则情况进行了全面评述，并提出了改革建议。报告认为中国金融监管高度符合国际标准与准则，但需进一步改进，同时指出我国银行业、证券业和保险业监管机构的监管资源仍然不足，应当充实监管资源，确保监管的有效性。

在银行业执行《有效银行监管核心原则》方面，监管部门在完善监管框架和强化审慎监管方面取得显著进展，银行业风险计量和管理能力有所增强。但仍应加大监管规章和指引的落实和执行力度，强化风险意识，提高风险管理能力，以应对开放和创新带来的挑战。

在证券业执行《证券监管目标与原则》方面，监管部门积极主动实施证券市场监管，在基础制度建设方面取得明显进展，推动了市场健康发展。但需进一步强化市场纪律，统一监管规则，加大打击市场操纵和非法投资行为的力度。

在保险业执行《保险核心原则与方法》方面，监管部门制定了全面的监管框架，在信息披露与消费者保护、保险公司风险管理体系等方面成绩显著。但需进一步加强偿付能力监管，限制偿付能力不足的公司推出新产品。

在支付系统执行《重要支付系统核心原则》方面，近年来，人民银行对中国现代化支付系统进行了重大改革，为市场参与者提供了快速、高效、安全、可靠的支付结算服务，但在法律基础、风险管理及系统管理等方面仍需改进。

在证券结算系统执行《证券结算系统建议》和《中央对手方建议》方面，过去二十年，中国证券市场交易量稳步增长，证券结算系统发挥了重要作用，但在结算风险管理、治理和透明度、监督和管理、跨境业务风险管理等方面仍需进一步改善。

（三）继续推进金融改革，维护金融稳定

报告建议，为进一步促进中国金融体系健康稳定发展，有效应对金融风险，应继续推进金融改革。

加快金融体系市场化进程。改善系统流动性管理, 采取措施吸收过剩的流动性。建立自由、灵活的外汇市场。更多地使用市场化货币政策工具，优先选择利率工具来管理信贷扩张。明确区分政策性金融机构和商业性金融机构的作用，不再利用商业银行体系来实现政策目标，代之以直接的财政支出和补贴、政策性银行贷款和政府资助的开发性信贷项目。此外，还应促进资产管理公司的商业化转型。

完善金融稳定和危机管理框架。在监管协调机制方面，此次国际金融危机表明，分业监管模式缺乏对系统性风险的宏观审慎管理，中国应借鉴国际经验，完善金融稳定框架和机制。在系统性风险监测与防范方面，应从系统关联性角度，加强对系统重要性金融机构的监管，明确金融控股公司的监管职责，开发早期预警系统。在危机管理方面，尽快建立存款保险制度，增加处置工具，从而使“有序关闭”问题机构成为可行的政策选择。

继续加强金融监管。中国金融监管框架与国际标准高度一致，但为适应金融创新和发展的需要，应继续提高监管效率和反应能力。应扩大监管范围，强化系统性监督，明确影子银行体系的监管政策，制定金融控股公司监管框架。中央银行和监管部门应高度协调，建立机制化的信息共享安排。银行业方面，应进一步推进银行的商业化改革，提升其风险管理能力，改变对抵押品的强烈依赖，建立具有前瞻性的信用风险评估方法。证券业方面，应进一步完善法律和制度框架；降低处置问题机构的行动门槛，及时进行早期干预；加强对证券交易所的监控，定期对其进行全面现场检查。保险业方面，需进一步强化偿付能力监管，完善市场退出机制，加强非现场监测，逐步减少对保险公司产品、分配和投资策略的直接干预。

加强金融基础设施和完善法律框架。进一步完善支付和证券结算系统，赋予相关规定更高的法律效力，充分保障支付、衍生品和证券结算的最终性。提高征信系统的覆盖范围和质量。加强金融法律法规建设，改进破产程序的法律框架，完善金融机构退出机制。提高会计和信息披露要求，加强金融教育，提高金融消费者承担风险的意识。进一步完善反洗钱和反恐融资相关法律，对非金融业务和行业采取相应防范措施。

拓宽金融市场和服务。进一步推动固定收益市场发展，包括实施更为积极的政府债券发行策略，发展多样化的国内投资者基础，适度增加不同类型金融工具，提升市场之间的互联互通。在多支柱养老金体系的基础上，不断完善养老金长期投资策略，使投资范围逐步涵盖股票和长期债券。建立个人养老金计划，通过个人所得税激励或政府对低收入者的配套资金支持，使部分预防性储蓄资金转为养老储蓄。推进普惠金融发展，改善融资可获得性，扩大金融服务覆盖范围。

报告指出，进一步推进金融改革对中国的可持续发展至关重要，应合理规划改革次序，在风险最小化的同时，促进金融体系健康发展并维护金融稳定。

总体来看，中国FSAP作为国际组织首次对中国金融体系开展的全面、系统评估，帮助中国金融管理部门对金融体系和制度框架进行了全面梳理，提出了许多有益的建议，有利于促进中国金融改革和发展。

 

 

注：

1.  对发展中国家和新兴经济体的FSAP评估由基金组织和世行联合开展，对发达国家的FSAP评估由基金组织独立进行。根据基金组织的要求，中国作为具有系统重要性的国家之一，今后将每五年开展一次FSAP更新评估。

2.  《中国金融体系稳定评估报告》和《中国金融部门评估报告》是广泛涵盖中国FSAP主要评估结论的总体报告。《中国金融体系稳定评估报告》由基金组织撰写，侧重于金融稳定分析；《中国金融部门评估报告》由世行撰写，侧重于金融发展分析。